发布时间：2021-02-18 浏览次数： 【字号：默认 大 特大】
《无锡市公园管理办法》（市人民政府令第151号）（以下简称《办法》）于2015年5月15日由无锡市人民政府第44次常务会议审议通过，2015年8月1日起施行。根据《无锡市人民政府2020年度立法工作计划》（锡政办发〔2020〕17号）的安排和《无锡市规章立法后评估办法》（市政府第142号令）要求，市市政园林局作为《办法》立法后评估的实施单位，结合近年来我市公园管理工作的实际，认真开展了《办法》立法后评估工作，市司法局对立法后评估工作进行了组织、协调、指导和监督。现将立法后评估工作情况报告如下:
一、评估工作基本情况
市政园林局作为《办法》立法后评估工作的具体实施机关，主要开展了以下几方面工作：
（一）成立评估工作小组
由局主要领导吴燕敏局长担任组长，分管副局长担任副组长，相关处室、单位负责人为小组成员。工作小组下设办公室，办公室设在局园林管理处，负责评估的日常工作开展，以及评估数据的采集、分析与整理、统筹协调、汇总评估等工作。
（二）制定评估方案
为做好《办法》的立法后评估工作，制定了《<无锡市公园管理办法>立法后评估工作方案》（锡政园园〔2020〕4号）。方案从评估目的、评估组织、评估标准、评估方法、评估内容、评估步骤等方面对评估工作提出了详细计划，明确了将《无锡市规章立法后评估办法》（市政府第142号令）规定的合法性、合理性、协调性、可操作性、技术性和绩效性作为评估标准；确定了本次评估主要采用的方式，一是通过走访或书面发函方式征询相关部门和市（县）区公园行政管理部门意见，二是通过政府网站征求意见、下发调查问卷等形式公开征集社会公众意见，三是召开专题调研座谈会听取意见，四是通过实地调研了解《办法》具体实施情况；明确了工作内容、时间节点、质量要求，确保《办法》立法后评估工作的顺利推进。
意见收集和实地调研
为全面了解《办法》的立法质量和实施情况，《办法》立法后评估办公室根据评估方案的要求，主要做了六个方面的工作：
1.立法比较分析。将《办法》与国家、省、市和相关部门出台的法律、法规、规章、规范性文件等进行比较和梳理，深入分析《办法》内容的合法性、合理性、协调性和立法技术性等。
2.网站公开征集意见。自2020年4月30日至6月30日，在无锡市市政和园林局网站公开征集社会各方对《办法》实施以来的意见和建议，共收到问卷34份；
3.发函征集意见。向各区公园行政主管部门及市自然资源、住建、城管、文广旅游局等部门（单位）发评估征求意见函；
4.开展问卷调查。对抽样调查的部门（单位）发放问卷，共回收调查问卷216份；
5.召开座谈会。召开由各县（市）区城管局及城发集团、文旅集团等公园行政主管部门和管理机构代表参加的座谈会；
6.组织实地调研。为进一步了解《办法》在施行过程中出现的问题，通过走访各区（单位）辖区内公园管理单位及现场进行实地调研，保证了评估工作的实效性。
（四）进行分析评价
评估小组办公室将《办法》与国家、省、市和相关部门出台的法律、法规、规章、规范性文件等进行比较和研讨，对调查问卷基础数据进行收集汇总，对座谈内容进行文字梳理，对实地调研情况进行记录整理，对各方反馈的意见和建议进行了归纳，并全面分析和总结，确定了评估报告撰写框架和初步结论。
（五）形成评估报告
评估小组办公室在汇总、分析评估意见和建议的基础上，研究起草评估报告，然后经局立法后评估工作小组对初步结论进行论证，形成正式评估报告。
二、评估结论及分析评价
通过归纳汇总所收集到的意见和建议，按照评估标准逐项分析，结合现阶段我市公园管理情况，得出初步评估结论。经评估小组研究论证后提出了《办法》继续有效的处理意见。
《办法》于2015年8月1日起施行，目前已经实施五年有余。总体上看，《办法》作为地方政府规章立法质量较好，立法目的较明确，制度设计相对合理，结构较为完整、层次分明、逻辑严谨、表达规范，具有较强的针对性、可操作性和规范性，立法成效较好，在我市城市公园保护管理工作中起到了积极作用，促进了我市公园事业有序发展，推动了我市公园管理规范化水平的提升。目前《办法》实施的法律环境、我市公园管理形势无明显变化，《办法》仍然适用当前公园管理工作，并起到不可或缺的作用。具体分析如下：
（一）关于《办法》的合法性
评估小组认为，公园管理属于城乡建设与管理方面的行政管理事项，无锡市人民政府拥有本《办法》所涉事项的规章制定权。根据市政府2014年度立法计划安排，市市政园林局成立了立法起草工作小组，并在对我市公园管理现状进行充分调研的基础上起草完成《办法（草案）》，经市政府法制部门审查，2015年5月由市人民政府第44次常务会议审议通过，2015年8月1日起施行。当时《办法》制定的主要依据是国务院《城市绿化条例》《江苏省城市绿化管理条例》《无锡市城市绿化管理条例》，并参考了《国家重点公园管理办法》等国家部委文件以及《上海市公园管理条例》《珠海市公园管理办法》等外地立法，制定时符合上位法的规定。施行以来，《城市绿化条例》《江苏省城市绿化管理条例》《无锡市城市管理条例》修订内容不涉及公园管理部分，现行《办法》上位法未发生变化，没有与上位法相抵触的情况。
（二）关于《办法》的合理性
在合理性评估方面，评估小组认为《办法》是一部在当时体现了公平公正原则、具备合理性的地方政府规章。所采取的措施是必要和适当的，法律责任的设定与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度基本相当。如《办法》第二十一条“禁止利用公园内的（构）建筑物或其他场所设置私人会所等与公园服务功能无关的商业经营场所。”，并在第四十条中对违反第二十一条规定所应承担的相应法律责任进行了明确，此类条款的设置，能有效防止公园私用，确保公园姓“公”的性质不动摇，使公园作为城市重要的生态资源能够真正为民所享、为民所用；同时有助于避免公园过度商业化，捍卫了公园的基本功能和公众利益。
（三）关于《办法》的协调性
在协调性评估方面，通过对比分析，评估小组认为，《办法》在制定时充分考虑国家的方针政策，如住房城乡建设部《关于进一步加强公园建设管理的意见》（建城〔2013〕73号）、《住房和城乡建设部关于印发〈城市公园配套服务项目经营管理暂行办法〉》（建城〔2016〕36号）等国家部委文件，在实施初期与我市制定的其他政府规章及规范性文件不存在明显冲突。《办法》针对的管理领域相对单一，现阶段与同阶位的政府规章、相关的法律法规能够相互协调衔接，相关配套制度总体上完备。
（四）关于《办法》的可操作性
《办法》规定的条款内容，充分考虑了全市公园管理工作的共性和特点，切合我市城市公园管理实际，规定的程序总体正当、简便，要求和措施的表述明确细致，操作性强，充分体现了公园行业监管与服务的双重属性。如对在公园内举办活动进行了特别规定：《办法》第二十三条“在公园内举办展览、庙会、演出或者拍摄电影、电视剧等活动，应当征得公园管理单位同意，并遵循下列规定：（一）依法办理相关审批手续；（二）不得破坏公园景观环境；（三）不得影响正常游览秩序；（四）活动结束后，及时清理活动场所并恢复原状。”此条规范了在公园内举办活动的管理，划分了活动举办方和公园管理单位的责任，帮助管理单位对公园内举办的活动进行管控，确保公园在合理、合法、有序开展各类活动的同时，维持正常的游览秩序和环境品质，保证游人的游览体验。
（五）关于《办法》的立法技术性
对照《立法法》及立法技术规范的要求，《办法》制定过程符合立法权限、立法程序要求，制度设计相对合理，逻辑较为严密，结构较为完整，层次分明，表述规范。需要注意的是，随着机构改革职能调整，公园管理相关部门的单位名称和相应职能都有所调整，如《办法》第六条：“城乡规划、建设、公安、文物、林业、质量技术监督、城管等部门按照各自职责，共同做好公园的相关管理工作”，其中多个部门的名称和职能已发生改变，这种情况是因国家政策和机构职能调整产生的，《办法》表述内容可随实际情况适时调整。
（六）关于《办法》的绩效性
《办法》的实施被社会普遍认可，得到普遍遵守和执行，较好地解决了城市公园管理中存在的问题，显著提升了城市公园管理水平和服务质量，进一步满足了市民精神文化生活的需求，实施后取得的经济社会效益明显高于规章制定和执行的成本，在推动我市园林事业发展和服务我市经济发展方面发挥了积极作用，有力促进了城市公园事业的可持续发展，实现了预期的立法目的。
《办法》公布后，全市各级公园行政主管部门、公园管理机构和公园管理单位相继举办了《办法》的宣传培训班，有效提高了公园管理从业人员的法制观念、法治意识和法律素质，提高市民群众的守法意识。《办法》对公园管理体制与管理职责作了定位，解决了管理职能交叉问题，改善了我市公园管理体制比较复杂、管理职责较为模糊的情况，进一步统一了公园监管的标准和模式。《办法》还从程序性、操作性、专业技术性方面出发，加强了对公园规划设计与建设落地之间的衔接，确保了公园建设必须编制方案、遵守规划，相关的专业技术规范在公园规划建设的过程中得到落实，有效提升了新建改建公园的品质和功能。同时，《办法》还通过明确公园内游乐设施的设置要求、公园管理单位应当履行的服务与管理职责、公园服务和园容园貌应当符合的要求等等内容，对城市公园日常的养护管理提出了更为统一、详细的要求，为公园管理单位开展日常管理工作提供了具体法律依据，为各级公园行政主管部门和公园管理机构提供了开展公园监管工作的实际抓手。
《办法》实施后，我市公园新建改建的数量显著提升，目前我市已建成25个综合公园、22个社区公园、330个街头游园，城区人均公园绿地面积达14.94平方米。通过问卷调查和召开座谈会结果显示，96.80%的被调查者对《办法》了解或基本了解；97.20%的被调查者对《办法》实施的总体情况表示满意或基本满意；80.40%的问卷被调查者认为《办法》实施后有效提高了我市城市公园的管理水平; 81.20%的问卷被调查者认为《办法》实施后对城市公园管理机构及日常管护单位的责任意识起到促进作用。
三、评估建议
公园是城市生态文明的重要组成部分，加强对城市公园的管理是各级人民政府提供公共服务、保障和改善民生的重要内容之一。《办法》的制定和实施，能够满足当前城市公园管理的需要。为进一步规范和加强城市公园管理，为创建国家生态园林城市和建设美丽无锡提供坚实的法制保障，评估小组认为《办法》继续有效，应总结实践经验，继续贯彻实施《办法》，并提出实施建议如下：
1. 加大宣传力度，提高城市公园规范化管理意识。通过广播、电视、报纸等新闻媒体，大力开展城市公园管理相关法律法规、知识的宣传活动，在全市上下形成公园管理规范化的广泛认识和良好氛围。
2. 进一步规范城市公园规划建设，提升公园品质和功能。督促各级园林绿化主管部门进一步完善新建公园综合功能和设施，避免公园建设“千园一面”现象，提升我市公园建设水平；认真落实公园监督管理责任，对辖区公园新建、改建和扩建项目严格把关，对公园建设项目竣工验收和养护管理进行指导服务和监督检查，加强对公园建设过程的监管。
3. 加大行业监管力度，提升服务水平。根据《办法》规定的有关内容，结合互联网 监管平台及城市精细化管理目标任务要求，通过开展日常检查、数字城管日常动态巡查、专项检查和行业监管考评，对各区（单位）的公园管理工作进行综合评定，并督促其及时完成问题整改，促进各级公园管理部门（单位）监管能力和服务水平的不断提升。
4. 提升公园行业从业人员管理水平。组织开展公园管理人员培训，学习交流公园管理工作经验，推动公园管理相关法律法规的贯彻实施。组织参加住建部、省住建厅组织的行业专业培训和活动，提高全市公园管理队伍的能力和水平。
